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交通运输行政案件有关问题研究

【来源:芜湖交通局】  【日期:2015-11-24】  【浏览次数:】

        因交通运输行政管理职权类目多、范围宽,交通运输行政执法数量相当大,由此引发的交通行政案件一直占人民法院行政案件的相当一部分。加之交通运输行政执法的行业性和专业性,交通运输行政案件中疑难问题、新类型问题亦不断呈现,困扰着相关案件的审理。为此,省交通运输厅与省高院行政审判庭、民事审判庭联合召开交通运输行政执法疑难案件研讨会,从司法审判和交通执法实践中梳理了交通运输行政案件的一些常见问题,并结合法律法规规定对如何解决提出有关建议,以期全省法院、交通运输系统能增加对有关问题的认识和研究。

         一、关于非法营运案件的主体认定和执行难的问题

         近几年来,交通行政处罚案件中非法营运案件的占比很高。在非法营运案件中普遍存在两个问题: 一是非法营运主体的认定问题。非法营运的主体之所以难认定,主要是因为非法营运车辆驾驶员不配合行政执法,如常将车辆锁门后自行离开。若道路运输管理机构根据车辆登记信息,给查扣车辆的车主送达强制扣押决定书和处罚决定书,部分车主则以自己不是违法行为人向人民法院提起行政诉讼,使被处罚主体难以确定。对该问题,笔者认为,车辆登记所有权人理应是非法营运的第一责任人,除非所有权人能够举出确实充分的证据证明在违法行为发生时其已经丧失了对车辆的控制,如车辆被盗等,一般可推定车辆所有权人对其车辆具有所有权和控制权。所以,在上述难以认定车主的情况下,道路运输管理机构认定车辆所有人作为被处罚主体是符合立法精神,也符合工作实际的。另外,需要说明的是,如果车辆所有权人有充分证据证明车辆已经转移给他人实际经营控制,如挂靠车辆的,车辆的实际经营人和所有人应当对非法营运行为共同承担责任。 二是行政处罚执行难问题。非法营运行政处罚案件执行难的主要原因是法律法规对非法营运行为的处罚较重,如《中华人民共和国道路运输管理条例》第六十四条规定,违反本条例的规定,未取得道路运输经营许可,擅自从事道路运输经营的,由县级以上道路运输管理机构责令停止经营;有违法所得的,没收违法所得,处违法所得2倍以上10倍以下的罚款;没收违法所得或者违法所得不足2万元的,处3万元以上10万元以下的罚款。高额的罚款往往造成交通行政部门对行政处罚难以执行到位。此外,由于行政强制措施的扣押时间一般不能超过三十日,最长不能超过六十日,而行政相对人行使行政诉讼权利的起诉期限是六个月,两者相差4-5个月的时间,虽行政处罚决定书下达6个月后,若当事人不提起行政复议或行政诉讼,道路运输管理机构可申请人民法院强制执行,但由于查处扣押的非法营运车辆多为私家车,流动性大,一旦扣押期限届满,扣押的车辆脱离行政机关控制之后,再申请人民法院执行,常难以锁定执行对象,执行难到位。对该问题,根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十二条的规定:“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前,有充分理由认为被执行人可能逃避执行的,可以申请人民法院采取财产保全措施。……”行政机关在扣押期限届满前,根据生效的行政处罚决定,可依法向人民法院申请财产保全,但要承担证明“被处罚人可能逃避执行”的举证责任。

         二、关于公路上非法建筑物、构筑物行政强制的代履行问题

         公路上非法建筑物、构筑物的拆除时间,是困扰公路管理机构依法履行职责的主要问题之一。公路管理机构反映,其在路政管理过程中处理涉路违法行为时,对于在公路用地范围内非法设置非公路标志、非法设立光杆等,在公路建筑控制区内外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施遮挡公路标志或者妨碍安全视距等违法行为,如果根据《行政强制法》第四十四条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除”,那么非法建设的拆除至少需要半年以上。但同时,非法建设形成的公路安全隐患若不及时消除,将严重影响道路安全,极易引发道路交通事故。目前,在这方面已有当事人以公路管理机构不作为为由提起行政诉讼。 对于如何处理上述问题,其实是有法可依的。《行政强制法》第五十条规定:“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定,当事人逾期不履行,经催告仍不履行,其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的,行政机关可以代履行,或者委托没有利害关系人的第三人代履行。”所以,公路管理机构为维护道路交通安全,可以据此并结合《公路法》第五十六条、第八十一条以及《公路安全保护条例》第十一条等规定,对以下情况实施行政强制代履行:一是在公路建筑控制区内修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施遮挡公路标志、妨碍安全视距的拆除;二是桥下空间堆积物、违法建筑物、构筑物的清理和拆除。另外,对于公路用地范围内非法设置的非公路标志、光杆的拆除,障碍物、堆积物、抛洒物的清理,公路管理机构则可以依据《行政强制法》第五十二条:“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的抛洒物、障碍物或者污染物,当事人不能清除的,行政机关可以决定立即实施代履行;当事人不在场的,行政机关应当在事后立即通知当事人,并依法作出处理。”的规定实施代履行。

         三、关于因在公路上堆放、倾倒、遗撒妨碍通行的物品造成交通事故致人损害,如何认定赔偿责任的问题

         因在公路上堆放、倾倒、遗撒影响通行的障碍物造成交通事故致人损害的案件时有发生。在该种情形下,受害人或诉公路管理机构不作为并附带提起行政赔偿诉讼,或以公路管理机构为被告或者共同被告要求民事赔偿。就该种情形下,公路管理机构应否承担赔偿责任?应承担何种赔偿责任???? 笔者认为,目前我省公路管理养护体制主要分为两种模式:一是“管养合一”模式,即公路管理机构既要履行行政管理职能,又要履行养护职能;二是 “管养分离”模式,即公路管理机构仅仅履行行政管理和监督职能,公路的养护职能则市场化,由各路段的公路经营企业承担。在“管养合一”模式下,公路管理机构本身负有公路日常养护和巡查职责,其对公路上堆放、倾倒、遗撒的障碍物有清除的职责,若因其没有依法履行养护、巡查等职责,使影响通行的障碍物未得到及时清除,致使交通事故发生,其应当承担与该未履行法定职责相应的行政赔偿责任。同理,在“管养分离”模式下,若公路管理机构未尽到养护、巡查的监督管理职责,则其也应当承担相应的责任。但如果公路管理机构已提供了路政巡查日志、养护巡查日志等证据材料,证明其已经按照有关公路养护规范尽到管理维护或监督义务,本身并无过错,则应免除其赔偿责任。实践中,有些人民法院将该类赔偿案件均纳入民事诉讼,并一味地强调公路管理机构的民事赔偿责任的做法是值得商榷的。

        四、关于路面检测数据是否可以作为超限处罚依据的问题

         目前,车辆尤其是货车超限超载治理是交通运输执法工作的一项重点。超限监测站前方路面以及部分公路重要路段和节点往往设有超限超载动态检测技术监控设备,目的是对货运车辆是否涉嫌超限进行预检,经预检发现涉嫌超限的车辆,由交通运输执法人员引导至治超站(点)进行精检,并根据精检数据依法作出处理。但实践中,有的货运车辆在预检或者动态检测涉嫌超限后直接逃逸,有的是卸货后再来接受处理,无法经过精检认定车辆是否超限。在这种情况下,动态检测技术监控设备检测的数据能否作为直接认定货运车辆违法的依据,从而对货运车辆实施行政处罚? 一般来说,如果动态检测技术监控设备符合国家相关技术标准并经质量检测机构定期检定合格,路面动态监测显示车辆违法超限超载,行政机关要求当事人接受精检,超限超载驾驶员或者经营管理人以逃逸等方式拒绝的,可视为行政机关已经穷尽其执法手段,公路管理机构可以依据车辆预检或者路面动态检测设备检测结果作为行政处罚的依据,或将有关材料移交公安机关交通管理部门处理。

        五、关于内河交通事故责任认定书的可诉性问题

        近几年,我省发生多起因船舶所有人不服海事管理机构作出的事故责任认定提起的行政诉讼。该事故责任认定是否可诉认识不一。根据《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》(交通部令2006年第12号)的规定,发生内河交通事故,海事管理机构应当开展事故调查,出具事故结论,形成《内河交通事故调查报告》,并送达事故当事人。笔者认为,该《内河交通事故调查报告》的性质应与道路交通事故责任认定书的性质相同,属于对交通事故的技术性鉴定意见,不具备约束力和执行力,报告本身不具有可诉性,但人民法院在审理相关案件中,应将该报告作为证据进行审查认定。

        六、关于船舶违法行为中处罚主体的认定问题

        一是船舶是否可以作为行政处罚对象。对于船舶能否成为行政处罚的对象,长期以来一直存在较大争议。有些国家的海商法律中将船舶做拟人化的处理,我国《内河交通安全管理条例》等法律法规也将船舶参照为权利义务主体进行规定,且大部分船舶都有注册登记的船舶名称且以该名称对外参与民事活动。虽然,海上的船舶具有特殊性,被视为国家的流动“领土”,基本上采取拟人化管理,但内河中船舶发生的违法行为事实上是由具体的船舶所有人或者船长、船舶工作人员等行为所产生,故行政机关在查清具体违法行为实施人后,应当依法追究相应人员的法律责任而非船舶责任。 二是船长能否视为船舶经营人(所有人)的代理人。在海事执法中,船舶所有人、经营人多与航行中的船舶在空间上是分离的,所有人、经营人一般亦不会事前出具用于处理行政执法有关事宜的授权委托书等。在这种情况下,船长或没有船长的船舶上履行船长职责的船员,能否作为船舶所有人或经营人的代理人开展相应活动,是基层执法和法院审理有关案件所关注的。根据《中华人民共和国船员条例》等法律法规规定,船员在保障水上人身与财产安全、船舶保安、防治船舶污染水域等方面具有独立决定权,因此,船长或行使船长职责的船员行使法律法规规定的职权,不需要船舶所有人或经营人的专门委托,可直接视为船舶所有人或经营人的代理人。