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关于《关于全面深化交通运输法治政府部门建设的意见》的解读

【来源:芜湖交通局】  【日期:2015-12-30】  【浏览次数:】

    为深入贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,全面深化交通运输法治政府部门建设,交通运输部在深入调研和广泛征求意见的基础上,研究制定了《关于全面深化交通运输法治政府部门建设的意见》(交法发〔2015〕126号)(以下简称《意见》)。《意见》经部务会议讨论通过,于2015年8月17日正式印发实施。交通运输部法制司副司长魏东对此进行了解读。

一、出台的的背景和意义。

党的十八大强调法治是治国理政的基本方式,要全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对全面推进依法治国作出了总体部署。对于交通运输行业而言,全面推进依法治国的着力点和落脚点就是要全面推进交通运输法治政府部门建设。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》发布以来,部党组坚决贯彻落实党中央、国务院的决策部署,高度重视法治政府部门建设,印发了《关于全面建设交通运输法治政府部门的若干意见》(交政法发[2013]308号),对全行业推进交通运输法治政府部门建设作出了安排部署。各级交通运输部门加强制度建设,规范决策程序,强化行业管理,法治政府部门建设取得了明显成效。 一是综合交通运输法规体系框架基本形成。多年来,行业扎实推进,部省密切配合,经过不懈努力,行业龙头法律法规相继颁布实施,综合交通运输法规体系框架基本形成。 二是交通运输部门职能转变取得重要进展。党的十八大以来,各级交通运输部门以行政审批制度改革为突破口,大力推进简政放权,分批次取消和下放行政审批事项,加强事中事后监管,规范审批事项管理模式,职能转变的成效较为明显。 三是交通运输依法行政体制机制逐步健全。行政执法体制改革有序推进,部分省市开展综合执法改革,探索解决多头执法、多层执法等问题。各地按照部《交通运输行政执法规范》要求,以整顿执法风纪、规范执法行为、细化执法程序、创新执法手段为着力点,执法规范化水平稳步提高。 四是交通运输行政权力监督制约力度加大。各级交通运输部门逐步健全权力运行监督制度,强化内部流程控制,全面推进政务公开,严格预算管理,加强审计和巡视工作,注重开展执法评议考核,加大行政问责力度,权力运行的规范化水平稳步提升。五是交通运输法治工作队伍建设成效显著。法制工作机构得到加强,法制工作机构和人员在政策法规制定、合法性审查、监督考核等方面作用日益明显。部组织开展了基层执法队伍职业化建设、基层执法站所标准化建设、基础管理制度规范化建设的“三基三化”建设,基层执法站所规范、执法证件管理等制度陆续建立,执法形象“四统一”工作取得良好成效,执法队伍的素质和形象明显改观。六是交通运输依法行政意识和能力不断提高。全系统广泛开展法治学习和培训,建立健全党组理论中心组集体学法、领导干部法律讲座、公务员法制培训等制度,各级领导干部越来越重视运用法治思维和法治方式管理交通运输事务、推动改革发展、处理矛盾纠纷,广大干部职工尊法学法守法用法的意识越来越强,能力不断提高。

但是与党的十八届四中全会的新要求相比,仍然存在着不少差距。主要表现在:一是部分领导干部对推进依法行政工作的重要性、紧迫性认识不足,没有把依法行政放在交通运输工作的基础性、全局性、长远性的位置上来认识和推进;二是综合交通运输法律规范体系还不完善,立法质量亟待提高,一些重要法律法规的修订制定亟需加快;三是职能转变还不到位,简政放权还有较大空间,一些审批事项取消和下放后,还存在事中事后监管跟不上、基层单位不会管等现象;四是权力监督制约亟待加强,执法不规范、不严格、不文明现象时有发生;五是法治保障水平亟待提升,一些地方法制工作机构还不健全,执法队伍人数、结构、专业化水平不适应的问题较为突出,执法机构的编制、经费和装备的现代化、信息化水平还不能满足实际需求。

在此背景下,我们确定了起草《交通运输部关于全面深化交通运输法治政府部门建设的意见》的总体思路是:在以往工作的基础上,深入贯彻落实党的十八届四中全会精神,根据四中全会的新要求,进一步谋划好当前和今后一段时间交通运输法治政府部门建设,明确重点任务和工作抓手,进一步抓落实、见成效,指引和推动全行业全面深化法治政府部门建设。《意见》确立了三个板块,共十个部分的主要内容。第一板块是第一部分,阐述了指导思想、建设目标和基本原则。第二板块是第二部分至第九部分,提出了培育法治思维和增强法治意识、依法履职和转变政府职能等八个方面的主要任务。第三板块是第十部分,明确了保障措施。

《意见》作为各级交通运输部门全面推进依法行政工作的纲领性文件,其发布是全行业贯彻落实四中全会的一项重要举措,是加快发展“四个交通”的有力保障。认真贯彻实施《意见》,必将有力推动实现交通运输法治目标,促进行业为全面推进依法治国作出新的更大贡献。

我们这次制定《意见》,主要是在总结近几年部颁布的有关推进交通运输法治政府部门建设的文件实施情况的基础上,根据党的十八届四中全会精神,对法治政府部门建设的有关要求作了进一步实化和具体化。与2013年印发的《关于全面建设交通运输法治政府部门的若干意见》相比较,这次的《意见》突出了以下几点:

一是明晰了建设目标。根据党的十八届四中全会的新要求,《意见》对交通运输法治政府部门的建设目标作了进一步细化,明确到2020年,基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的交通运输法治政府部门,推进交通运输治理体系和治理能力现代化。

二是进一步实化了工作抓手。针对行业依法行政的突出问题和薄弱环节,结合法治政府部门建设的实际情况和新的阶段性特征,《意见》提出了八个方面的主要任务,既有继承发展,又有具体细化,为深化法治政府部门建设提供了有力抓手。

三是更加强调将法治要求贯穿到交通运输的全领域全环节。《意见》围绕建设运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的各级交通运输部门领导班子,职能科学、权责法定、运行规范的各级交通运输行政机关,严格规范公正文明执法且保障有力的执法队伍,把法治思维和法治方式贯穿到交通运输规划、建设、管理、运营服务、安全生产的各个领域和环节,实现全覆盖。

四是特别注重发挥法治考核的作用。《意见》在指导思想中明确以法治考评为主要抓手,在重点任务中,要求制定交通运输法治政府部门评价指标体系和评价办法,采用打分的方式对各级交通运输部门的法治建设状况进行评价,引导和督促各级交通运输部门推进法治政府部门建设。同时,要求建立健全对领导班子和领导干部的法治考核制度和完善行政执法评议考核制度。

五是更加重视发挥领导机制的作用。各级领导干部要做尊法学法守法用法的模范,带动全行业形成良好的法治氛围。各级交通运输部门主要负责人要切实担负起依法行政第一责任人的责任,统筹推进依法行政各项工作。

二、交通运输法治政府部门的建设目标的总体要求

我们认为,交通运输法治政府部门至少有以下两大特征:一是交通运输法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系基本形成。二是运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的各级交通运输部门领导班子,职能科学、权责法定、运行规范的各级交通运输行政机关,严格规范公正文明执法且保障有力的执法队伍基本建成。

全面深化交通运输法治政府部门建设的总体要求是,各级交通运输部门要准确把握“四个全面”战略布局要求,围绕法治政府建设目标,以法治考评为主要抓手,把法治要求贯穿到交通运输规划、建设、管理、运营服务、安全生产的各个领域,努力建成交通运输法治政府部门,为交通运输改革发展提供法治引领和保障。

同时,要坚持以下几项基本原则:一是坚持权责法定,切实做到法无授权不可为和法定职责必须为。二是坚持转变政府职能,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。三是坚持法治引领、推动和保障改革,确保重大改革于法有据,实现改革与法治良性互动。四是坚持强化行业管理和法律实施,严格责任追究,切实提高制度的执行力。五是坚持夯实基础,不断提升交通运输基层管理部门及执法队伍能力和水平。

党的十八届四中全会提出“推动全社会树立法治意识”“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键”。《意见》紧扣十八届四中全会的要求,将“培育法治思维,增强法治意识”作为全面深化交通运输法治政府部门建设的一项重要任务,明确规定:一是要健全领导干部学法制度,各级交通运输部门领导班子要把宪法和法治政府建设理论作为重要学习内容,制定年度学法计划,还要把法治教育纳入干部教育培训规划。二是要健全领导干部法治考核制度。把交通运输法治建设成效作为衡量各级领导班子、主要领导和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系。三是要完善公务员法治培训和晋升考核制度。区分不同岗位要求,建立公务员法治学习培训制度,并探索建立公务员晋升依法行政考核制度。四是要健全普法宣传教育机制,制定和实施“七五”普法规划,做好“12.4”国家宪法日和法制宣传教育日活动。

三、关于推进简政放权放管结合职能转变

新一届政府高度重视简政放权放管结合职能转变工作,将其作为开门第一件大事。各级交通运输部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,围绕转变政府职能,加大简政放权力度,推进行政审批制度改革,各项工作取得了重要进展和积极成效。《意见》在既有工作基础上,结合国务院关于推进简政放权放管结合职能转变的新要求,对行业提出了进一步的落实举措:一是要深化行政审批制度改革,完成取消和下放行政审批项目的目标任务,大力减少工商登记前置审批,推进行政审批全流程规范化。二是要推行权力清单和责任清单制度。建立和完善管理权力清单制度,积极探索责任清单和负面清单。三是加强事中事后监管。将取消和下放行政审批项目与加强事中事后监管的措施同步研究和推进,在法治的轨道上及时完善和创新交通运输事中事后监管机制。

四、在推进行政决策科学化、民主化、法治化方面提出的新要求

推进行政决策科学化、民主化、法治化是政府工作的重要内容。为了提高行政决策的质量、减少决策风险,《意见》规定:一是要健全行政决策程序。明确交通运输重大行政决策事项范围,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为交通运输重大行政决策必经程序。二是要扩大行政决策公众参与度。推行重大行政决策过程和结果公开,扩大和畅通公众参与渠道。三是提高专家论证和风险评估工作质量,选择论证专家要注重专业性、代表性、均衡性,支持其独立开展工作,完善交通运输决策风险评估工作机制,把评估结果作为决策重要依据。四是坚持合法性审查和集体讨论决定制度。建立交通运输部门内部重大行政决策合法性审查机制,作出重大行政决策必须经部门领导班子会议集体讨论决定。

五、在完善交通运输制度体系方面的举措

《意见》从四个方面提出了完善交通运输制度体系的具体任务:一是加强综合交通运输法规体系建设。制定并实施《关于建立综合交通运输法规体系框架的实施意见》,统筹安排铁路、公路、水路、民航、邮政和城市交通等领域的法律、行政法规项目,积极推进综合交通运输立法。二是引导和支持地方加强交通运输立法工作。鼓励地方在立法权限范围内积极探索推动综合交通运输、农村公路、城市公共交通、出租汽车、工程质量和安全监管等方面的立法工作,加强部对地方交通运输立法起草工作的指导。三是深入推进科学立法、民主立法。科学制定立法工作计划,统筹立改废释工作。加强立法项目的基础性、前瞻性、储备性研究,完善交通运输立法项目征集和论证制度,拓宽公民有序参与交通运输立法途径。继续深入开展立法后评估。四是加强规范性文件监督管理。明确规范性文件合法性审查的范围、主体、程序、责任等,从严对规范性文件实施合法性审查。探索建立规范性文件失效制度。

六、在推进严格规范公正文明执法方面的措施

党的十八届四中全会强调,“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施”。交通运输行政执法是实施法律的重要领域和途径。为此,《意见》将严格规范公正文明执法作为一项重要任务,并规定:一是要深化行政执法体制改革。根据不同层级交通运输部门的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量。推进交通运输综合执法,推动建立机构设置及其职能配置合理、运作协调高效、执法行为规范、执法保障有力的交通运输综合行政执法体制。二是完善行政执法程序。修订交通运输行政检查行为规范、交通运输行政处罚行为规范,制定交通运输行政强制行为规范。建立执法全过程记录制度,建立交通运输重大执法决定法制审核制度。三是加强行政执法信息化建设。组织完成“交通运输行政执法综合管理信息系统工程”建设和实施,持续推动行业监管信息的归集应用和互联共享,实现各地区、各系统执法联动和区域协作。四是健全行政执法人员管理制度。严格实行交通运输行政执法人员持证上岗和资格管理制度,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动。行政执法人员参加培训时间应当达到规定学时,学习情况纳入年度考核。健全行政执法绩效考核制度。五是加强行政执法监督。完善行政执法评议考核机制,强化评议考核结果的运用,在全行业通报评议考核结果,切实发挥评议考核的激励和鞭策作用。全面落实交通运输行政执法责任制,严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制。

七、在强化对行政权力的制约和监督方面的具体规定

法治政府的核心内涵就是要规范和限制行政权力。据有关方面统计,我国法律中80%以上由行政机关负责执行,行政法规、地方性法规90%以上是由行政机关执行。因此,要实现法治法治政府的建设目标就必须依法规范、约束政府及其部门的权力。 在强化对行政权力的制约和监督方面,《意见》规定:一是全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则,重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施等领域的政府信息公开。积极探索推行行政权力网上运行。二是自觉接受外部监督。自觉接受人大监督、民主监督、司法监督、审计监督、纪检监察监督、舆论监督等外部监督。三是强化内部制约机制。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用。四是完善行政问责机制。加大违法违纪案件查办和责任追究力度,建立交通运输重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

八、在依法有效化解社会矛盾纠纷方面的具体规定

近几年,特别是今年5月1日新的《行政诉讼法》实施以来,交通运输行政复议和诉讼案件数量呈逐步上升态势,其中以部机关为被告的案件占比越来越高。化解社会矛盾纠纷是维护社会和谐稳定的基础性工作,交通运输部门负有重要职责。为此,《意见》规定:要依法履职,从源头上预防和减少行政纠纷。要健全舆情监测和社会矛盾纠纷预警机制,及时收集分析交通运输热点、敏感、复杂矛盾纠纷信息,加强舆情监测以及群体性、突发性事件预警监测。要完善行政调解制度,建立群体性事件预防和调处预案。把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。要依法积极受理符合法定条件的行政复议申请,规范行政复议案件审理。要适应新修改的《行政诉讼法》的要求,依法积极应诉,并自觉履行人民法院作出的生效判决、裁定。

九、在法治工作队伍建设这方面的任务和措施

党的十八届四中全会首次提出了“法治工作队伍”这一概念,并将加强法治工作队伍建设作为全面推进依法治国的一项重要任务。交通运输法制工作机构是领导班子在依法行政工作方面的参谋、助手和顾问,在全面推进依法治国的大背景下,法制工作机构承担了更多的任务和责任,发挥着越来越重要的作用。近些年,交通运输系统高度重视执法队伍建设工作,特别是开展了执法队伍“三基三化”建设(即基层执法队伍的职业化建设、基层执法站所的标准化建设、基础管理制度的规范化建设)试点,取得了积极成效。 根据十八届四中全会要求,结合行业实际,《意见》在近些年开展法制工作机构和执法队伍建设基础上,对加强交通运输法治工作队伍建设提出了明确要求:一是要健全法制机构。进一步加强地方各级交通运输部门法制工作机构建设,使职能配置、机构设置、人员配备与法治政府部门建设任务相适应,并进一步加强县级交通运输主管部门和市级交通运输主管部门所属的执法机构的法制工作机构建设力度。二是加强法治队伍建设。加大对法制工作干部的培养、使用和交流力度,重视提拔政治素养高、法律素养好、工作能力强的法制工作干部。加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度,完善职业保障体系。三是建立法律顾问和公职律师制度。聘请有关法律专家、学者和律师担任法律顾问,与交通运输部门的法制工作干部共同成为部门领导班子在依法行政方面的参谋和助手。根据国家有关要求,结合自身条件,积极推进落实公职律师制度。四是推进“三基三化”建设。以基层执法队伍职业化建设、基层执法站所标准化建设、基础管理制度规范化建设为载体,建立“三基三化”建设制度框架体系,深入推进交通运输执法队伍建设。

九、保障《意见》得到全面正确实施

《意见》对当前和今后一段时间全面深化交通运输法治政府部门建设作出了部署,提出了具体的要求。各级交通运输部门要迅速行动起来,认真抓好学习和贯彻落实工作。在保障实施方面,《意见》规定了四条措施: 一是加强组织领导。各级交通运输部门要充分认识推进依法行政工作的重要性、紧迫性,把依法行政放在交通运输工作的基础性、全局性、长远性的位置上来认识和推进。建立由主要负责人牵头、各部门分工落实的领导协调机制。各级交通运输部门主要负责人要落实全面推进依法治国的战略要求,切实担负起依法行政第一责任人的责任。要将建设交通运输法治政府部门摆在交通运输工作突出位置,纳入交通运输发展规划和年度工作要点,与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。

二是健全工作机制。要建立定期研究法治政府部门建设会议制度,各级交通运输部门领导班子每年要专题听取法治政府部门建设工作情况报告,研究解决法治政府部门建设中的重大问题。健全工作目标责任制,分解落实任务和责任,明确责任领导和具体责任人,形成工作合力。健全督查机制,围绕交通运输年度法治工作要点任务开展督查。组织开展建设法治政府部门示范创建活动。及时总结法治政府部门建设经验,做好宣传和推广。通报违法行政典型案例,分析原因、吸取教训、改进工作。

三是强化财政保障。要建立正常的法制工作和执法经费渠道。各级交通运输主管部门根据工作需要将立法、行政复议、行政执法监督、“三基三化”建设、普法宣传、法律顾问、执法装备购置等经费协调纳入同级财政预算统筹安排。

四是抓好考核评价。要研究建立交通运输法治政府部门考评指标体系和考评办法,开展年度考评、建设周期中期考评等形式,采用量化打分的方式引导和推动法治政府部门建设。强化考评结果运用,探索推行包括将考评结果与投资建设补助资金挂钩在内的奖惩措施。对于考评等级为优秀的,予以通报表扬;对于考评等级为不合格的,及时通报,督促整改落实,对整改未见成效的,严格依纪依法予以问责。